L’evoluzione degli strumenti di politica attiva del lavoro e le implicazioni sul sistema formativo per il reinserimento dei disoccupati di lunga durata


di Andrea Molino

L'era moderna e l'affermarsi di un concetto di disoccupazione che impone ai governi azioni di intervento
Poiché è nostro intento affrontare quale sia il ruolo della formazione all'interno delle politiche attive del lavoro, riteniamo dover dare uno sguardo a quale sia stato e quale sia, adesso, il significato reale della parola disoccupazione, al fine di meglio posizionare quanto andremo a esporre.
L'immagine della disoccupazione è diventata gradualmente più nitida quanto più essa è venuta storicamente a differenziarsi da quella della povertà.
Alle soglie di questo secolo si incomincia a distinguere tra mancanza di lavoro e semplice inattività; in particolare, è dopo gli anni '30 che la disoccupazione viene definitivamente accettata, regolata e in qualche modo interiorizzata sia come fisiologia, sia come patologia.
La grande crisi economica, che interessò tutto il mondo occidentale dall'inizio di quegli anni, ebbe tra le sue conseguenze più evidenti un aumento della disoccupazione, quale mai si era sperimentato in precedenza. La forza e la rapidità con cui la crisi si manifestò, praticamente in ogni settore produttivo, sconvolse la vita di milioni di persone, che si trovarono senza lavoro e con una serie di problemi, non solo economici, da affrontare. Proprio in questi anni cominciano gli studi sulla disoccupazione nelle scienze sociali, sono questi gli anni delle ricerche quale quella di Marienthal, condotta da Jahoda, Lazarsfeld e Zeisel.
In merito a quanto scaturito da questa ricerca, che vogliamo prendere quale esempio significativo tra tutti i primi studi compiuti sulla materia che andava a concretizzarsi, ci piace ricordare che il primo dato palese è rappresentato dallo stretto legame tra la disoccupazione e un drastico peggioramento delle condizioni materiali di vita.
Questa affermazione, apparentemente ovvia, è la conferma di una caratteristica fondamentale della disoccupazione: poiché dall'età moderna in poi, chi presta il suo lavoro vive, solitamente, solo di quello, quando manca il lavoro viene meno la fonte del reddito e è messo in crisi il tenore di vita, fino al punto di avere problemi di sussistenza per sé e per la propria famiglia.
Anche in Italia, vedi per esempio quanto accade nel 1952, quando il parlamento vara in parallelo le inchieste sulla disoccupazione e sulla miseria: si incomincia a ammettere un certo debito nei confronti di chi ha perso il lavoro. Disoccupato è colui che ha perso il lavoro, che si trova nella temporanea mancanza di una occupazione, quindi di un reddito.
La disoccupazione costituisce un fenomeno sempre più ampio, di natura non esclusivamente frizionale o congiunturale, ma legato a scelte di tipo economico, tecnico e sociale profondamente tra loro collegate. Si presenta in quasi tutti i paesi europei soprattutto come fenomeno che riguarda i giovani, con una particolare gravità per il nostro paese.
Nella fase Fordista, nella quale la velocità di trasformazione dei processi produttivi, seppur sostenuta, era molto inferiore a quella attuale, il problema era quello di stabilizzare l'andamento della domanda di lavoro nelle fasi critiche, sulla base di un assunto implicito relativo alla sostanziale intercambiabilità del fattore lavoro.
Ciò ha reso, altresì, possibile il raggiungimento di standard relativamente elevati nei livelli di sicurezza del lavoro e la costituzione di un mercato del lavoro strutturato sulla base della concezione Keynesiana di equilibrio.
Attualmente le coordinate del problema sono mutate.
La destandardizzazione e la precarizzazione del lavoro tendono a far saltare in modo disordinato gli accorgimenti istituzionali pensati per la fase precedente, generando una situazione di grave disordine: il sistema delle disugualianze si va rapidamente ristrutturando e, attraverso la disoccupazione permanete, colpisce duramente alcuni segmenti della società.
Una politica articolata che voglia farsi carico dei problemi della disoccupazione, non potrà avere successo se non intervenendo sui meccanismi che tendono a stratificare la disoccupazione e le rigidità che rendono assolutamente fuori portata il riequilibro tra il lato della domanda e quello dell'offerta.
Tale processo tende a rendere una parte della forza lavoro strutturalmente inadatta a entrare nel mercato e a spingerla verso una carriera di disoccupazione o lungo percorsi di povertà, che nemmeno la disponibilità di nuovi posti di lavoro è in grado di eliminare.
Dal che ne deriva che un'azione contro la disoccupazione non può limitarsi al lato della domanda o del prezzo, ma deve intervenire sulla natura di quel bene primario che viene scambiato sul mercato del lavoro e i meccanismi sociali che tendono a strutturarne gli equilibri.
Il principale ambito di un'azione di questo tipo è rappresentato dalla formazione.
Nel corso degli ultimi decenni, contemporaneamente a una profondissima modificazione strutturale della composizione della forza lavoro, modificazione che ha spostato milioni di persone dall'agricoltura all'industria e al terziario, abbiamo assistito a un sostanziale aumento del livello di base di conoscenze richiesto, per poter avere accesso al mercato del lavoro.
Molto semplicemente, buona parte dei nuovi posti di lavoro sono ancora richiesti nei servizi a bassa qualificazione, ma quello che ci preme sottolineare è che, anche i lavori della fascia bassa richiedono un livello di base, senza il quale è praticamente difficile entrare.
Anche nella fase precedente esisteva un problema relativo alla formazione, ma gran parte dell'addestramento avveniva direttamente in affiancamento sul posto di lavoro.
In concomitanza con l'espandersi delle cifre dei disoccupati, sembra riemergere una valutazione sociale di gravità del fenomeno che pone le premesse per considerazioni più ampie e socialmente condivise , circa le azioni da programmare e da intraprendere nei confronti della disoccupazione.
Il disoccupato non è un povero, anche quando si trovasse a piombare nell'indigenza: a differenza del povero, infatti, egli confida nel reimpiego, il suo comportamento si rapporta sempre a quello del lavoratore.
Alla luce di questo la disoccupazione odierna appare quasi indecifrabile a chi la ritenga sinonimo di povertà, così come, per altri versi, la povertà odierna è assai poco decifrabile a chi la ritenga sinonimo di indigenza.
Assistiamo attualmente a una diversificazione notevole collegata alla distribuzione della disoccupazione per età e per sesso, alle variazioni nelle modalità di ingresso nella situazione di mancanza o di perdita di lavoro e con proprie distribuzioni territoriali: iniziamo a parlare di disoccupazione ricorrente e di disoccupazione di lunga durata.
La durata media della disoccupazione ha iniziato a aumentare, in tutti i paesi occidentali, fin dai primi anni '70:
L'età media dell'attesa di chi si presenta per la prima volta sul mercato del lavoro in Francia, Italia, Belgio, Irlanda e Spagna supera i dodici mesi, periodo che permette di definire, statisticamente, il fenomeno della disoccupazione come di lunga durata.
Il prolungamento del periodo di assenza dal lavoro si è convertito in una delle caratteristiche principali della disoccupazione contemporanea.
Ricerche realizzate nel corso degli anni '90 hanno rivelato che, mediamente, i giovani intervistati ritengono normale un periodo di disoccupazione di poco meno di 20 mesi, disoccupazione intesa come periodo di attesa tra la fine della fase scolastica e l'inizio della fase di lavoro strutturato.
Ancora più pesante appare la situazione letta sull'esperienza di chi ha transitato nei bacini di disoccupazione strutturata nel nostro paese, in zone a basso tasso di reindustrializzazione negli anni a cavallo tra la fine '70 agli anni '90: non è difficile imbattersi in situazioni di Cassa Integrazione Guadagni Straordinaria procrastinata anche per oltre 15 anni.
In sostanza, però, il carattere temporaneo della disoccupazione , sia breve che di lunga durata, è anche il presupposto della sua curabilità.
Curabilità che si concretizza nell'impostazione e nel varo di attività di politica attiva del lavoro, che altro non sono che tutte quelle azioni atte a favorire il mantenimento dei posti di lavoro e lo sviluppo di nuove opportunità lavorative.
Con la fine dei grandi investimenti, stranieri e non, e con l'affacciarsi di crisi sempre più ampie nella grande industria, il problema disoccupazione necessita di interventi strutturati, interventi che, per la gran parte, nel nostro paese, hanno preso il nome di Cassa Integrazione Guadagni.
Queste situazioni critiche hanno assunto e assumono connotati differenti rispetto al territorio e si ripercuotono su scala nazionale e internazionale: lo squilibrio economico e sociale esistente tra le diverse regioni rappresenta un pericoloso fattore di disgregazione, consapevole di questo l'Unione Europea ha istituito degli appositi fondi, detti Fondi Strutturali, che costituiscono il principale strumento della politica di coesione economica e sociale.

Il Fondo Sociale Europeo
Il trattato di Roma prevede la costituzione del Fondo Sociale Europeo (FSE) la cui funzione principale è quella di favorire la mobilità geografica e professionale dei lavoratori all'interno del Mercato Comune. Questo fondo diviene operativo nel 1960 e si propone, utilizzando quale mezzo la formazione professionale, di migliorare la situazione dell'occupazione nella Comunità. Dall'inizio della sua operatività il FSE vede cambiare notevolmente le regole per l'accesso alle proprie provvidenze: si passa dal semplice rimborso agli stati membri per attività già realizzate, alla individuazione di particolari settori destinatari che necessitano di interventi formativi, tenendo conto delle esigenze del mercato del lavoro e dei problemi dell'occupazione. La riforma del 1984 semplificava le strutture e le procedure per migliorare la capacità del FSE di soddisfare le numerosissime richieste avanzate. Furono individuate due grandi priorità sulle quali concentrare il proprio aiuto: Le regioni più sfavorite della Comunità, alle quali veniva riservato il 40% degli aiuti Le categorie di persone più vulnerabili nei confronti del mercato del lavoro: donne, giovani, handicappati e migranti; in particolare i giovani al di sotto dei 25 anni diventavano il principale obiettivo del FSE che, per contrastare il problema della disoccupazione giovanile impegnava il 75% del proprio budget.

La riforma dei Fondi Strutturali del 1988
Nel 1988 il Consiglio della Comunità Europea ha adottato il Regolamento d'insieme relativo alla riforma dei Fondi Strutturali, Regolamento CEE 2052/88 relativo alle missioni dei Fondi Strutturali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi con quelli della Banca Europea per gli Investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti. Successivamente sono stati approvati i regolamenti di applicazione, sia per quanto riguarda le disposizioni di coordinamento tra i fondi e tra questi e la BEI, che per quanto attiene al funzionamento dei singoli Fondi. La nuova normativa prevede, in primo luogo, la definizione di cinque obiettivi prioritari da perseguire mediante le politiche sorrette dai fondi strutturali:
Obiettivo 1: recupero e crescita delle economie regionali contraddistinte da un ritardo di sviluppo
Obiettivo 2: riconversione delle regioni gravemente colpite dal declino industriale
Obiettivo 3: lotta contro la disoccupazione di lunga durata
Obiettivo 4: facilitazione all'inserimento professionale dei giovani
Obiettivo 5: accelerazione del riassetto delle struttura agricole
Con l'intervento dei tre fondi strutturali si vuole sostanziare una politica regionale rispondente in maniera globale alle necessità locali mirante a ridurre le disparità regionali, riconvertire le regioni industriali in declino e promuovere lo sviluppo rurale, con necessità, quindi, di un intervento combinato del FESR (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale), FSE (Fondo Sociale Europeo) e FEOGA (Fondo Europeo di Orientamento e Garanzia Agricoli). Una politica sociale al servizio della lotta contro la disoccupazione di lunga durata e dell'inserimento professionale dei giovani, che si avvarrà delle risorse messe a disposizione dal FSE e una politica dello sviluppo delle strutture agricole attuate attraverso il FEOGA. La riforma prevede una impostazione programmatica basata su piani di sviluppo per i quali gli strumenti disponibili intervengono a seconda delle loro specifiche competenze, piani che devono essere attuati in modo decentrato a tutti i livelli: comunitario, nazionale, regionale e locale, naturalmente, nel quadro di una programmazione finanziaria e di bilancio. La riforma dei Fondi Strutturali prevede, oltre al principio della cofinalizzazione, appena delineato, quelli della complementarietà e della concertazione. Le azioni realizzate con i fondi comunitari devono essere aggiuntive e complementari rispetto a quelle nazionali, sta agli stati membri indicare i settori di maggior bisogno e, concertando con la Comunità le attività, procedere nella collaborazione in tutti i momenti del processo dalla programmazione alla realizzazione, fino al controllo e alla valutazione.

I nuovi regolamenti per il periodo 1994/1999
La gestione dei Fondi Strutturali ha subito diversi cambiamenti di cui i più radicali sono stati introdotti nel 1988, con validità per l'intero periodo di programmazione 1987/1993. E' in questo periodo che sono stati adottati alcuni principi che rendono più coordinato e efficace l'intervento, focalizzandolo su obiettivi ben definiti e stabilendo regole più precise nella cooperazione tra paesi membri e Comunità. Nuovi cambiamenti sono stati introdotti per il nuovo periodo 1994/1999, anche se meno radicali rispetto alla riforma del 1998. In effetti si tratta, principalmente, di aggiustamenti consigliati dalla esperienza maturata nei cinque anni precedenti, prendiamo come esempio le procedure di programmazione, oppure resi necessari dai mutamenti della situazione socio economica in generale, ci riferiamo alla presenza di nuove regioni e di nuove azioni meritevoli di finanziamento. In Italia assistiamo a un cambiamento rilevante nella gestione dei fondi: nel periodo precedente e fino alla soppressione dell'intervento straordinario per il Mezzogiorno, tale gestione era affidata, principalmente, al Ministero competente per tale intervento, attualmente è il Ministero del Bilancio e della Programmazione Economica che assume il ruolo di capofila nei confronti dell'autorità comunitaria. Tra le sue funzioni anche quella del coordinamento generale degli interventi a valere sui fondi strutturali, interventi che divengono di primaria competenza delle amministrazioni nazionali e regionali. Il 20 luglio 1993 il Consiglio dei Ministri ha adottato i sei regolamenti riveduti che disciplinano i Fondi Strutturali della Comunità per il periodo 1994/1999. Di fatto i grandi principi adottati nel 1988: concertazione, partnership, programmazione e addizionalità, vengono mantenuti se non, addirittura, rafforzati. Per quanto riguarda il Fondo Sociale Europeo, i nuovi Regolamenti ne modificano parzialmente i campi d'azione definendoli:
nelle regioni dell'obiettivo 1 i sistemi di formazione
nelle regioni degli obiettivi 1, 2 e 5b i sistemi di insegnamento e la ricerca e sviluppo
Assistiamo, anche, a una modifica nella definizione degli obiettivi 3 e 4, il nuovo obiettivo 3 ingloba le funzioni dei precedenti 3 e 4: lotta contro la disoccupazione di lunga durata, oltre dodici mesi, e inserimento professionale dei giovani, sotto ai 25 anni; inoltre, si prefigge di "facilitare l'inserimento delle persone minacciate di emarginazione dal mercato del lavoro ". Il nuovo obiettivo 4 deve garantire i nuovi compiti previsti per il FSE dal trattato di Maastricht: " agevolare l'adeguamento dei lavoratori nelle trasformazioni industriali e all'evoluzione dei sistemi di produzione ".

Attività realizzabili attraverso l'intervento del F.S.E.
Il regolamento 20784/93 stabilisce che il FSE sostiene:
1. a titolo dell'obiettivo 3, nell'insieme della Comunità, le azioni finalizzate in primo luogo a:
facilitare l'inserimento professionale di disoccupati esposti alla disoccupazione di lunga durata, in particolare attraverso:
la formazione professionale, la preformazione, compreso l'adeguamento delle conoscenze, le attività di orientamento e di consiglio
gli aiuti all'occupazione, limitati nel tempo
lo sviluppo di strutture adeguate di formazione, occupazione e sostegno, compresa la formazione del personale necessario e la messa a disposizione di servizi di custodia di persone a carico
facilitare l'inserimento professionale dei giovani alla ricerca di un posto di lavoro attraverso le azioni indicate alla lettera a), compresa la possibilità di una formazione professionale iniziale, comprendente un periodo sino a due o più anni e che comporti una qualifica professionale equivalente alla scolarità obbligatoria, a condizione che alla fine di tale i giovani abbiano l'età per entrare nel mercato del lavoro.
E anche finalizzate a:
promuovere l'integrazione delle persone esposte al rischio dell'esclusione dal mercato del lavoro attraverso le azioni descritte alla lettera a).
promuovere la parità di opportunità per uomini e donne sul mercato del lavoro, in particolare nei settori di occupazione in cui le donne sono sottorappresentate, specialmente per le donne che non dispongono di qualifiche professionali o che si reinseriscono nel mercato del lavoro dopo un periodo di assenza, attraverso le azioni indicate alla lettera a), nonché altre azioni di accompagnamento.
a titolo dell'obiettivo 4, nell'insieme della Comunità conformemente alle norme in materia di concorrenza, di cui all'art.7 del regolamento CEE 2052/88, le azioni volte a facilitare l'adeguamento dei lavoratori e delle lavoratrici, in particolare di quelli minacciati dalla disoccupazione, alle trasformazioni industriali e all'evoluzione dei sistemi di produzione in particolare attraverso:
l'anticipazione delle tendenze del mercato del lavoro e delle esigenze di qualificazione professionale la formazione e la riqualificazione professionale, le attività di orientamento e di consiglio l'assistenza che consenta di migliorare e di sviluppare adeguati sistemi di formazione
Le azioni debbono tenere conto, in particolare, degli specifici bisogni delle PMI.
a titolo degli obiettivi 1,2,5b, nelle regioni interessate, le azioni finalizzate:
a favorire la stabilità e sostenere la crescita dell'occupazione, in particolare attraverso la formazione continua, le attività di orientamento e di consiglio rivolte ai lavoratori e alle lavoratrici, specialmente quelle delle PMI e quelli minacciati dalla disoccupazione, e alle persone che hanno perduto il posto di lavoro, nonché attraverso il contributo allo sviluppo di sistemi adeguati di formazione, ivi compresa quella dei formatori, e il miglioramento dei servizi all'occupazione.
a rafforzare il potenziale umano in materia di ricerca, di scienza e di tecnologia, in particolare attraverso la formazione del terzo ciclo e la formazione di gestori e tecnici degli istituti di ricerca.
a titolo dell'obiettivo 1, nelle regioni interessate, le azioni finalizzate a:
rafforzare e migliorare i sistemi di insegnamento e di formazione, in particolare attraverso la formazione degli insegnanti, dei formatori o delle formatrici e del personale amministrativo, attraverso l'incoraggiamento del collegamento tra i centri di formazione o gli istituti di istruzione superiore e le imprese, nonché attraverso il finanziamento della formazione fornita dai sistemi nazionali di istruzione superiore, che abbia un evidente collegamento con il mercato del lavoro, le nuove tecnologie o lo sviluppo economico.
contribuire allo sviluppo attraverso la formazione di funzionari quando ciò risulti necessario per l'attuazione delle politiche di sviluppo e di adeguamento strutturale.
All'art.5 si indicano come possibili forme di intervento:
i Programmi Operativi, un insieme organico di azioni pluriennali per la cui esecuzione si può fare ricorso a uno o più fondi strutturali.
le Sovvenzioni Globali, un contributo comunitario gestito in genere da un intermediario, designato dallo Stato membro con l'accordo della Commissione e da esso suddiviso in singole sovvenzioni da erogarsi ai beneficiari finali.
All'art.6 si dice che il FSE può contribuire, entro il limite dell'1% della propria dotazione annua, al finanziamento di:
studi su iniziativa della Commissione
progetti pilota, compresi gli scambi di esperienze e il trasferimento di conoscenze teoriche e pratiche riguardanti il mercato del lavoro a livello comunitario o tali da contribuire alla realizzazione della politica comunitaria di formazione professionale.
Gli studi e i progetti possono, in particolare, riguardare: la progettazione e lo sviluppo di sistemi di ricerca di impiego, di meccanismi di offerta e di domanda d'impiego, di metodi di gestione previsionale dei posti di lavoro, nonché di anticipazione dei fabbisogni di qualifiche, di promozione di pari opportunità tra uomini e donne sul mercato del lavoro; il miglioramento o il rinnovamento dei sistemi di formazione; la creazione o lo sviluppo di un sistema nazionale di convalida e di omologazione delle qualifiche; essi possono, inoltre, rafforzare specifici programmi comunitari.

Una esperienza a confronto: la GEPI e il FO.P.RI.
La GEPI SpA, Gestioni e Partecipazioni Industriali, nasce nel 1971 allo scopo di risanare le imprese in situazione di crisi reversibile, è una finanziaria a totale capitale pubblico, detenuto al 50% dall'IMI e per il restante 50%, pariteticamente, da IRI, ENI e EFIM.
Interviene, quindi, con l'apporto di capitale e di capacità manageriali e, una volta risanata l'azienda, la reintroduce sul mercato, assicurando il posto di lavoro agli addetti impiegati; inoltre, in zone e situazioni a basso tasso di occupazione, interviene finanziando nuove iniziative, allo scopo di favorire lo sviluppo dell'occupazione e il reimpiego del personale disoccupato proveniente da crisi irreversibili.
Dal 1980 si occupa anche della gestione e del reimpiego di alcune decine di migliaia di addetti in Cassa Integrazione Guadagni Straordinaria, sviluppando politiche territoriali atte al reimpiego di questo personale in situazioni stabili di lavoro.
Attualmente dipende integralmente dal Ministero del Tesoro, e l'esecutivo stabilisce, attraverso l'emanazione di leggi speciali, i suoi compiti istituzionali.
Nel corso degli anni si è accentuato il suo ruolo di attrice nelle attività di politiche attive del lavoro e gli ultimi atti legislativi hanno sottolineato il suo ruolo non solo all'interno del mercato della disoccupazione strutturata, ma anche nelle aree di crisi industriali, come tali identificate dall'Unione Europea.
Agli inizi degli anni '90 la GEPI, dopo aver accumulato una esperienza pluriennale nella gestione delle attività di formazione professionale nell'ambito dei bacini territoriali di lavoratori in CIGS (Cassa Integrazione Guadagni Straordinaria), avvia un processo di riformulazione degli interventi di politica attiva del lavoro, in un'ottica di analisi integrata delle caratteristiche degli addetti in CIGS nei bacini di crisi, di progressivo abbandono delle logiche di obbligatorietà e assistenzialismo, fino a ora forzatamente adottate, puntando a evidenziare le relazioni esistenti tra domanda e offerta di lavoro sui territori di intervento e le conseguenti possibilità di reimpiego.
La riforma dei Fondi Strutturali e le necessità crescenti di attività di formazione professionale, rivolta a personale adulto che si trovi in situazione critica nei confronti del Mercato del Lavoro, inducono la GEPI a ottimizzare il proprio intervento su questo fronte, dando vita a una struttura in grado di operare agilmente in uno scenario modificato. Le politiche formative vengono affidate a una struttura consortile appositamente costituita, il Consorzio FO.P.RI. (Formazione Professionale e Riqualificazione), i cui aderenti sono la stessa GEPI e le Società di Reimpiego GEPI, società che hanno in carico territorialmente il personale disoccupato.
L'intenzione è quella di promuovere, attraverso una struttura che abbia sufficiente autonomia funzionale, lo sviluppo delle attività formative, invertendo l'ottica che considerava la formazione come una attività di "parcheggio" degli addetti e sviluppandone la funzione di attivatore del reimpiego.
Il Consorzio è operativo dal novembre '90 e si orienta verso attività formative rivolte a nuove professionalità, proposte dai presidi territoriali, attivi nei bacini di disoccupazione CIGS/GEPI nel centro sud del paese.

1990 - 1993
Nei primi tre anni di attività, a seguito dell'analisi effettuata sui bacini GEPI del Centro-Sud, gli interventi attuati possono essere suddivisi in cinque tipologie:
Professionalizzazione, Partnership, Laboratori, Lavori Socialmente Utili, Autoimpiego. L'attività formativa viene inserita nel P.F.R., Progetto Formazione Reimpiego, progettato e gestito dal FO.P.RI.. A partire dal 1993, a seguito di ulteriori analisi sulle caratteristiche dell'utenza e l'incrocio con le possibilità offerte dal territorio, vengono delineati i nuovi filoni di intervento e, all'impostazione originale attivata con il P.F.R., si aggiungono due macro aree, indispensabili per rendere più incisivi gli interventi di professionalizzazione e di riqualificazione: l'Orientamento e l'Alfabetizzazione.
I percorsi di Orientamento vengono attivati nel 1993 a supporto dell'inserimento nei successivi percorsi formativi o a supporto nella costruzione di percorsi personalizzati.
L'attività di Alfabetizzazione viene istituita come la necessaria risposta alle esigenze di scolarità minime richieste per la frequenza di un qualsiasi percorso di professionalizzazione o riqualificazione.
Il primo intervento di Orientamento si concretizza con il progetto "Fasce Deboli" che coinvolge circa 4000 allievi tra il 1993 e il 1994, ed è rivolto al personale GEPI con un lungo periodo di giacenza nei bacini di CIGS, in media oltre 10 anni, con professionalità obsolete e con livelli di scolarità estremamente bassi, in alcuni casi inesistenti.
Il progetto Fasce Deboli rappresenta la nascita di uno stile di intervento, che si perfezionerà nel corso delle attività future, e che adotterà le metodologie di orientamento nelle fasi di avvio di tutti i programmi successivi. L'alfabetizzazione viene avviata alla fine del 1992, con programmi sperimentali costruiti e gestiti in collaborazione con il Ministero della Pubblica Istruzione e permette il conseguimento della Licenza di Scuola Media Inferiore, i corsi si svolgono presso le scuole medie pubbliche con l'utilizzo di docenti delle scuole stesse.
L'esito positivo di questo progetto favorirà la realizzazione nel 1995 della seconda fase di alfabetizzazione che, sempre in collaborazione con il Ministero della Pubblica Istruzione, rende operativo il progetto A.L.I.FOR.T.I. (Alternanza Lavoro Istruzione: FORmazione Totalmente Integrata): corsi mirati all'ottenimento del Diploma di Qualifica Professionale, sempre con gli insegnanti della scuola pubblica, svolti presso gli Istituti Professionali di Stato.
In questa sperimentazione si lavora su programmi e classi differenziate, nel rispetto dei livelli di scolarità pregressi e si utilizzano i crediti formativi, andando oltre ai titoli ufficiali posseduti dagli utenti, riconoscendo le effettive conoscenze acquisite nell'esperienza professionale.

1994 - 1997
Le necessità espresse dal Mercato del Lavoro e il supporto necessario alle attività di politiche attive del lavoro gestite da GEPI, portano nella seconda metà del 1994 alla impostazione e alla redazione del P.C.M., Progetto Cassa Integrazione Mobilità, inserito anch'esso in un Progetto Operativo comunitario: si tratta di una serie di progetti formativi attivati nei tre settori considerati in sviluppo o, comunque, con potenzialità di assorbimento di forza lavoro: Manutenzione, Ambiente e Grande Distribuzione. Le attività vengono realizzate nelle regioni del Centro-Sud e utilizzano sia le modalità dei Lavori Socialmente Utili (LSU) che le opportunità offerte dalla collaborazione con aziende private coinvolte quali partner.
I corsi riguardano ogni tipo e livello di professionalità e hanno durata variabile da 200 a 800 ore.
Sulla base dell'esperienza di questi primi anni si consolida il rapporto di collaborazione con diverse Agenzie per l'Impiego regionali e nel 1994/95 i due progetti più ampi riguardano le Agenzie per l'Impiego del Veneto e della Campania; in entrambi i casi vengono realizzati percorsi di orientamento e preinserimento degli addetti, provenienti dalle liste di Mobilità (L. 223/91), in differenti progetti formativi predisposti per questa utenza.
In parallelo a queste attività si strutturano rapporti di collaborazione con omologhi organismi stranieri e si attiva un partenariato con strutture francesi, inglesi, irlandesi, olandesi e tedesche: una collaborazione che ha portato a uno scambio metodologico continuo e all'organizzazione di alcuni convegni a livello europeo sulle problematiche della disoccupazione e sugli interventi di politiche attive del lavoro.
Diverse sono state le ricerche comparative condotte a livello europeo su commessa diretta dell'Unione Europea. L'anno 1995 vede la presentazione del P.F.F., Programma Formazione FO.P.RI., è il programma presentato quale linea portante del Programma Operativo pluriennale '95/'99 e rappresenta la sintesi delle esperienze metodologiche condotte fino a oggi.
Si ragiona in termini di settori di intervento, individuando fra questi le professionalità a valenza occupazionale più elevata (Ambiente, Assistenza alle persone, ecc.).
Con questa metodologia si accorciano, ottimizzandoli, i tempi di aggiornamento o formazione permettendo un più rapido inserimento degli addetti coinvolti, come richiesto dagli interventi di emergenza occupazionale nelle aree di crisi: la formazione è una leva fondamentale, ma ha necessità di tempi rapidi.
Nel 1996 l'emergenza occupazionale acquista una valenza preponderante e su richiesta del Ministero del Lavoro e dell'Agenzia per l'Impiego della Campania viene attivato il progetto Emergenza Occupazionale Campania: 2000 addetti provenienti dalle liste di disoccupazione delle province di Napoli e Caserta con un livello di scolarità estremamente basso, dopo un percorso di alfabetizzazione costruito ad hoc, vengono avviati in due progetti di LSU nel settore ambientale: Addetti alla promozione della raccolta differenziata dei rifiuti, Addetti alla manutenzione e gestione dei parchi regionali.
Il programma formativo è stato strutturato su quattro aree "trasversali": Pubblica Amministrazione, Mercato del Lavoro, Informatica, Ambiente e Territorio, che hanno costituito la fase di alfabetizzazione preparatoria alla successiva fase di formazione specifica per gli LSU. Particolarmente significativa è stata l'introduzione, in ogni aula, di un docente che ha svolto il ruolo di Guida Pedagogica, a supporto degli allievi fin dalle fasi di Orientamento e di successivo affiancamento agli esperti tecnici che hanno svolto la seconda parte del corso, finalizzata specificatamente ai Lavori Socialmente Utili.
Sempre nel corso del 1996 i programmi di inserimento nei progetti di LSU vedono il FO.P.RI. e le sue metodologie utilizzati, soprattutto dove gli interventi coinvolgono un elevato numero di addetti e hanno caratteri di complessità; su incarico diretto del Ministero del Lavoro si attivano programmi di formazione per l'inserimento in LSU in convenzione con i Ministeri dell'Ambiente, di Grazia e Giustizia e con il Dipartimento della Protezione Civile, per circa 4000 persone.
Anche le province e le regioni si rivolgono al Consorzio per attività di formazione legate a politiche attive del lavoro. Nel 1993 la Regione Toscana incarica il FO.P.RI. di realizzare un progetto sperimentale di orientamento per il personale in Mobilità nelle province di Firenze, Prato, Livorno.
L'anno successivo viene realizzata una seconda edizione che allarga la sperimentazione a 6 province. Il progetto si configura in tre momenti tra loro collegati: l'analisi della domanda di lavoro sul territorio; l'analisi dell'offerta con l'attivazione di "sportelli" per i disoccupati; la realizzazione di corsi di orientamento.
Nel 1996 una ulteriore esperienza viene condotta in collaborazione con l'Amministrazione Provinciale di Livorno: dopo una serie di progetti di Orientamento e l'attivazione di ricerche e studi condotti dal FO.P.RI. sulla realtà della disoccupazione nel territorio della provincia, viene realizzato un corso per giovani laureati per l'ottenimento della qualifica professionale di "Esperto di Orientamento e Formazione" e un più ampio programma di corsi di orientamento rivolto a circa 250 giovani disoccupati, neo diplomati e laureati.
Nell'ambito della collaborazione con gli enti locali, nel 1996 e nel 1997 altre esperienze significative sono quelle condotte in Sardegna su incarico della Regione Sarda e delle Province di Nuoro e Sassari, concretizzatesi con l'attivazione di corsi di formazione, ricerche sulla situazione della formazione professionale e l'organizzazione di convegni.
Nel 1996 in considerazione dello sviluppo dell'occupazione nell'ambito del settore dell'assistenza alle persone, vengono attivati corsi nella quasi totalità delle regioni, rivolti a personale disoccupato, con l'intento di promuovere la nascita di cooperative nel settore Socio-Assistenziale.
Particolarità di questo progetto, svolto in collaborazione con il Coordinamento Retravailler Associati (CORA) e con il Consorzio So.la.r.i.s. (consorzio nazionale ACLI delle cooperative di produzione e servizi) e denominato F.C.S., è stata l'impostare i corsi sulle reali necessità espresse dal territorio dopo una approfondita analisi condotta coinvolgendo le realtà locali già operanti nel settore.
Nel 1997 viene attivato il progetto, "L.S.U. Polis - Prima Occupazione" che rappresenta la sintesi di tutta l'attività svolta fino a oggi.
Con il perfezionamento dell'attività di Orientamento e utilizzando le metodologie dell'Assessment, vengono costruiti singoli percorsi di inserimento professionale, considerando l'intero periodo dei dodici mesi di Lavoro Socialmente Utile quale fase globale di formazione.
Dopo una fase iniziale di formazione propedeutica, il periodo lavorativo si concretizza quale reale momento di professionalizzazione.
Inoltre gli allievi, durante il periodo di LSU, hanno la possibilità di avvalersi del supporto di uno Sportello di consulenza in grado di fornire indicazioni per approfondimenti formativi e per l'avvio di attività di autoimprenditorialità.
Questo progetto si è svolto in quattro regioni: Lazio, Marche, Toscana e Umbria, coinvolgendo 19 comuni tra cui Roma, Firenze, Pisa, Ancona, Perugia, Terni, per un totale di 1600 addetti.

Numeri e altro
I dati qui presentati rappresentano un quadro sintetico dell'attività del Consorzio FO.P.RI., la struttura creata nell'ambito del gruppo GEPI per la realizzazione delle iniziative di formazione professionale con esclusivo riferimento ai bacini GEPI e ai relativi addetti in carico.
A seguito della promulgazione della legge 223/91 e alle successive disposizioni legislative da questa derivate, che hanno interessato la GEPI sia negli aspetti strategici che operativi, gli iniziali obiettivi del Consorzio hanno subito mutamenti sostanziali, che si sono rispecchiati sia nel volume di attività che nella elaborazione e realizzazione di nuovi e articolati "prodotti formativi", rivolti a differenziate categorie di disoccupati.
In particolare, a partire dal 1994 si sono verificate due situazioni decisamente nuove che hanno influito sulla attività del Consorzio: è giunto a maturazione l'assottigliamento delle disponibilità effettive dei disoccupati di lunga durata presenti nei tradizionali bacini della cassa integrazione GEPI; si è conseguentemente rarefatta la domanda di azioni formative proveniente dalle Società di Reimpiego della GEPI; la direttiva ministeriale del gennaio '94 ha attribuito a GEPI una nuova e più articolata "mission" in materia di politiche attive del lavoro, con esplicito riferimento ai problemi della formazione per il reimpiego nei confronti dei lavoratori in mobilità e nei riguardi delle aree di crisi e nelle diverse regioni del Paese.
Dal 1994 il "mercato" di riferimento si è esteso, in diverse situazioni e territori, ai lavoratori in mobilità e ai disoccupati di lungo periodo, determinando la creazione e l'implementazione di una rete di collaborazione con gli Enti Pubblici locali e nazionali, con le Agenzie dell'Impiego e con gli altri referenti di politiche occupazionali sui vari territori.
I dati presi in considerazione escludono il 1990, anno della costituzione del Consorzio e il 1997.

Gli allievi Nel periodo considerato gli allievi interessati da attività formative gestite dal Consorzio FO.P.RI. sono stati 38.668. I corsi attivati sono stati 1810 con una media di 21 allievi per corso. (tabelle 1 e 2)

(Tabella 1)
AnnoAllievi bacini GEPIAllievi "esterni"totale
1991344403444
1992450204502
1993577005770
1994498043749354
199563968317470
1996081288128
totale19.33519.33338.668

(Tabella 2)
Anno Corsi di formazione
1991150
1992222
1993293
1994416
1995363
1996366
totale1810

Nell'ottica di rispondere in maniera adeguata alle esigenze di formazione che via via si sono presentate, il FO.P.RI. ha differenziato le proposte di formazione, analizzando in fase di progettazione sia la tipologia di utenza (cassintegrati, DLD, giovani inoccupati), sia il territorio di riferimento (regioni centro-meridionali, Nord), sia le specifiche situazioni economico-sociali.
Nella tabella 3 sono riportati gli allievi che hanno partecipato alle attività formative raggruppati per tipologia di attività.

(tabella 3)
Allievi per tipologia di attività formativa199119921993199419951996totali
Formazione LSU1198123412392995229580115000
Professionalizzazione (PFR)14502394241219012165938084
Qualificazione Ambiente e Manutenzione (PCM)9064231329
Qualificazione settori vari e no profit20519539
Partnership7964511892401676
Alfabetizzazione (licenza media)423463110996
Alfabetizzazione (dipl. professionale)119792911
Orientamento/Fasce Deboli3638649510133
totali34444502577093547470812838668
Legenda:
Orientamento e fasce deboli: moduli "formativi" tesi alla costituzione di percorsi di qualificazione, rivolti in particolare ad un segmento particolarmente difficile del mercato del lavoro, caratterizzato da addetti con professionalità obsolete, con scarsa motivazione personale, età avanzata e scolarità medio-bassa;
Partnership: corsi svolti direttamente nelle aziende finalizzati a formare personale che verrà poi assunto dall'azienda stessa. L'obiettivo è la riconversione professionale degli addetti; la caratteristica è l'elevato uso della formazione on the job;
Alfabetizzazione: corsi per il recupero della scolarità dell'obbligo - svolti sotto l'egida del M.P.I. - per il personale in CIG sprovvisto della licenza media inferiore. Tale esperienza ha avuto poi il suo naturale proseguimento con la realizzazione di corsi per il conseguimento del diploma di qualifica professionale;
Professionalizzazione: corsi di formazione impostati sulle esigenze espresse da piani di sviluppo regionale e da indagini condotte sul mercato del lavoro in sede locale. L'obiettivo è la riconversione: non ad una specifica professionalità, ma finalizzato alla formazione di personale in grado di operare e muoversi in ambienti lavorativi diversi a prescindere dalla destinazione finale, attraverso fasi di selezione, orientamento, riqualificazione e specializzazione;
Formazione LSU: progetti svolti attraverso convenzioni con Enti pubblici a livello nazionale (Ministeri) e amministrazioni locali (Regioni, Province e Comuni) per l'inserimento in Lavori Socialmente Utili di disoccupati di lunga durata;
Formazione per qualificazione: attraverso il coinvolgimento di partner qualificati (FICEI, Assoenergia, ecc.) percorsi formativi (formazione - LSU - sbocchi occupazionali in società miste o iniziative di autoimpiego) mirati alla ricollocazione in ambiti e settori potenzialmente in sviluppo quali l'ambiente e la manutenzione civile e industriale.

Un dato significativo è rappresentato dal sostanziale incremento della formazione per i LSU; in particolare evidenza il dato del 1991: la GEPI e il FO.P.RI. avevano già iniziato ad utilizzare in modo significativo questo strumento per i cassintegrati GEPI a fronte di una ancora scarsa diffusione su tutto il territorio nazionale.
La flessione che si riscontra nel 1994 è dovuta all'esaurimento dei bacini GEPI.
Assume quindi particolare rilevanza l'aumento dell'utenza esterna a GEPI.
La fine dei bacini GEPI poneva molti interrogativi sulla possibilità di acquisire utenze esterne, ma in realtà l'utilizzo della formazione come strumento di politica attiva collegato ai LSU, all'orientamento e alla professionalizzazione, ha incontrato l'interesse dei disoccupati, dimostrato anche da un indice di assenteismo assolutamente irrilevante.

Contributi F.S.E.
Le attività del FO.P.RI. sono state svolte, per la quasi totalità, all'interno di Progetti Operativi finanziati dal Fondo Sociale Europeo, uno dei Fondi Strutturali messi a disposizione dalla Unione Europea per gli Stati membri per interventi di formazione e qualificazione professionale a favore di disoccupati di lunga durata, situati nelle zone appartenenti agli obiettivi 1 e 2.
La GEPI, attraverso l'attività del FO.P.RI. ha usufruito negli anni 1990 - 1997 di circa 122.5 miliardi di contributi a fronte di una spesa per la gestione delle attività formativa di circa 149 miliardi.
La quota residua a carico è stata quasi interamente coperta dalla integrazione salariale agli allievi, sia sotto forma di CIG che di indennità di mobilità.
Nella tabelle 6 sono riportati per ciascun Progetto Operativo i contributi richiesti e riconosciuti a seguito delle ispezioni di verifica delle attività svolte, effettuate dal Ministero del Lavoro.

(tabella 6)
P.O. contributo richiesto contributo verificato%
906022 I1 - progetto P.F.R. Sud46.846.00346.846.003100
Aiuti assunzione 8.819.2368.819.236100
906030 I6 - Progetto P.F.R. Nord6.666.307 6.666.307100
936034 I6 - Progetto Ponte3.231.409 3.231.409 100
938002 I1 - Progetto P.C.M.56.953.50456.953.504100
totale122.516.460122.516.460
(L. x 1.000)