CAMERA dei DEPUTATI: seduta del 5 Febbraio 1999 (stralcio relativo alla discussione dell'A.C. 5324-A)

FEDERICO ORLANDO. Onorevole Presidente, intervengo come componente del Comitato dei nove e, anche se la cosa non contraddice con la partiticità di questa funzione istituzionale, come deputato dell'"Italia dei valori".

Mi limiterò ad un intervento politico generale sulla questione della carriera prefettizia, per la quale condivido la filosofia della legge, che è quella di trasformare i prefetti e i loro collaboratori in "rappresentanti diplomatici" del Governo, ed anzi della Repubblica, per l'interno, così come i diplomatici propriamente detti sono i rappresentanti della Repubblica e del Governo all'esterno.

Non avevo immaginato di poter esprimere un giorno queste opinioni quando, da giovane liberale, mi infervoravo all'invocazione di Einaudi "via il prefetto!", ultimo sussulto di quel liberalismo delle autonomie che non era riuscito a concretizzarsi, dopo l'unità d'Italia, nello Stato liberale delle autonomie, come avevano sperato Cavour e ancor più Minghetti, ma dovette soccombere, per necessità storiche, alla nota cultura giacobina e napoleonica dello Stato accentrato di salute pubblica. Oggi, le autonomie locali, istituzionalizzate da decenni, entrano nell'età matura con la cura Bassanini. Oggi, noi stessi ci accingiamo a nuove conquiste ai limiti del federalismo, rafforzando in Costituzione gli esecutivi regionali, in attesa di statuti che dovranno scegliere liberamente la stessa forma del governo regionale (presidenziale o assembleare).

Oggi, dunque, il prefetto cambia, in sintonia con il cambiamento dello Stato unitario in Stato federale, e da organo di controllo si fa organo di raccordo, con compiti di amministrazione generale, non più luogotenente del Governo centrale, ma organizzatore della collaborazione fra Stato, regioni, enti locali, amministrazioni e soggetti pubblici vari. Sicché, ha ragione il prefetto Mosca quando, nell'ultimo numero della sua rivista, indica ai suoi colleghi l'ottimismo della volontà come un dovere dei prefetti, nel momento in cui il paese si fa a sua volta provincia d'Europa e vive la stagione del capovolgimento dei ruoli fra Stato e cittadini (almeno si spera...!).

Saprà il Governo - ecco la mia domanda - utilizzare questa delega per dare alla carriera prefettizia quell'ottimismo della volontà che i funzionari assumono come loro nuovo dovere e che è una delle migliori medicine possibili per risollevare lo spirito pubblico e ridurre il senso di estraneità dei cittadini allo Stato? Ieri sera un telegiornale informava che i commercianti denunciano oltre 120 mila estorsioni in un anno, ma che il Ministero dell'interno non sa - parole del telegiornale - quante effettivamente siano e addirittura in quali regioni si concentrino...! Viene da chiedersi cosa sappia questo nostro Ministero dell'interno, per esempio, sul coordinamento delle polizie, anche se stiamo dando il via ad un provvedimento legislativo che carica, anzi, ricarica i prefetti del compito di coordinamento delle forze dell'ordine, non si sa se per farle operare o per trasformarle in balie, in assistenti sociali, in volontariato obbligatorio (questo dipende dai ministri, veri demiurghi del successo o dell'insuccesso di ogni legge).

Mi sono domandato se in queste condizioni di tollerata illegalità di massa e di rinuncia quasi al principio dell'autorità dello Stato - senza la quale non sono espletabili le più alte funzioni amministrative, quale che sia la qualità dei prefetti, dei diplomatici o dei questori - siano sufficienti a ridare ottimismo alla carriera prefettizia le norme di delega al Governo per il riordino delle carriere diplomatica e prefettizia e quelle della legge-quadro Palma, Cerulli Irelli, Pistelli e delle altre (Folena e Massa; Galati) che sono state abbinate al disegno di legge del Governo. I principi della delega per il riordino della carriera prefettizia, che ne confermano la specificità del ruolo e la natura pubblicistica della carriera, sono stati appena illustrati dal relatore Cerulli Irelli; io li condivido e quindi non ci tornerò. Ma in queste settimane di impegno in Commissione affari costituzionali, signor Presidente, abbiamo avuto modo di constatare che, come in tutte le realtà amministrative, anche fra i dipendenti dell'interno non c'è unanimità di orientamenti.

Mi limiterò a citare alcune disarmonie, anche per rivolgere qualche raccomandazione al Governo. La prima riguarda la

riduzione delle qualifiche, che tutti auspichiamo incisiva ma che, ad alcuni livelli del Ministero dell'interno, viene forse vissuta come una perdita di potere: più numerose sono le qualifiche, più potenzialmente fertile è il terreno di eventuali clientelismi. Personalmente, mi auguro che il Governo non si discosti molto dall'indicazione della proposta di legge Palma ed altri di ridurre le qualifiche a tre: consigliere, viceprefetto, prefetto. È opinione diffusa che l'accorpamento delle qualifiche sia condicio sine qua non per conseguire l'unità della categoria che il disegno di legge persegue, quindi per la razionalizzazione del sistema in uno con l'alto grado di selettività e, diciamo pure la parola, di meritocrazia per il passaggio alla qualifica superiore.

La seconda disarmonia riguarda non tanto il tipo di formazione universitaria, quanto i corsi formativi nel periodo di prova, che l'amministrazione dell'interno tiene a mantenere nell'ambito della pur ottima scuola superiore di amministrazione dell'interno. Sono convinto che, senza nulla togliere a quella scuola, meglio sarebbe aprirla alla concorrenza con università pubbliche e private, in grado di organizzare corsi di uguale livello, in modo da sottrarre i corsisti a possibili conformizzazioni culturali, visto che si vuole valorizzare, nei funzionari della carriera di Governo, lo spirito di indipendenza e di responsabilità, che sono la condizione direi genetica di ogni vero buon funzionario, il quale deve poter sapere fin dall'inizio che lo Stato non coincide con la sua amministrazione, ma con quel vasto mondo di tutti che è la società nazionale, nella sua duplice realtà di uomini e di istituzioni.

Una terza disarmonia riguarda le nomine a prefetto: qui entra in gioco la tradizionale competizione fra le carriere dei funzionari di prefettura e dei funzionari di polizia, che si unificano al vertice grazie all'inquadramento dei dirigenti generali come prefetti. È inutile nascondersi che la polizia vorrebbe mantenere questo assetto, definito dall'articolo 42 della legge n. 121 del 1981. Essa teme che la sua abrogazione alteri gli equilibri fra le componenti del ministero e che i funzionari di polizia perdano quel numero di posti di prefetto ad essi oggi riservato, con conseguente livellamento al basso. Insomma, la polizia lamenta che non sia stata posta, anche per la sua categoria, l'unificazione dei ruoli direttivi e dirigenziali e che la riforma per i funzionari di prefettura possa surrettiziamente modificare in peggio quella dei funzionari di polizia. Ci auguriamo che le cose vadano diversamente.

In realtà, le due carriere sono diverse: ai funzionari delle prefetture, compiti di rappresentanza del Governo all'interno; ai funzionari di polizia, responsabilità tecniche. Il tutto in un processo riformatore graduale, che non dovrebbe passare per la soppressione dell'articolo 42, talché i posti di prefetto oggi riservati alla polizia resterebbero e comunque potrebbero essere attinti all'aliquota di nomine esterne, peraltro da ridimensionare e ridefinire. Tuttavia, secondo me, non si può sfuggire ad un problema: se le due carriere divaricano sostanzialmente e se per accedere alla carriera delle prefetture si richiede una particolare formazione universitaria e post-universitaria, i prefetti che proverranno da altre carriere dovranno o no avere necesssariamente gli stessi requisiti accademici e formativi della carriera civile dell'interno? Mi sembra un nodo importante e difficile; forse meno difficile è quello delle sperequazioni contrattuali, di cui i dirigenti della polizia sembrano preoccupati. Sarà necessario prevedere nel contesto del riordino della polizia (nell'atto Camera 2793-ter) un comparto contrattuale specifico per i dirigenti della polizia...

PRESIDENTE. Onorevole Orlando, deve concludere.

FEDERICO ORLANDO. Presidente, mi sto avviando a concludere, anzi salto a pie' pari una parte del mio intervento. Visto che il tempo a mia disposizione è finito, mi limiterò ad un'ultima segnalazione al Governo. Nella riformulazione

dell'articolo 9, che prevede la delega al Governo per la disciplina del rapporto di impiego nella carriera prefettizia, il relatore Cerulli Irelli ricorre ad espressioni come "criteri obiettivi per gli avanzamenti di carriera, attitudini individuali nell'attribuzione delle responsabilità", eccetera: tutte espressioni che debbono rallegrarci. Rinnovo però la domanda già posta in Commissione. Come vengono individuati e verificati i criteri obiettivi? Come vengono valutate le attitudini individuali e chi controlla tali valutazioni? Dico ciò perché una condizione indispensabile per il successo della riforma dell'amministrazione - della quale il tema in discussione è un capitolo importante - è la riduzione, se non la scomparsa, di quella discrezionalità impropria che si traduce in favoritismo, clientelismo e, in ultima analisi, in politicizzazione partitica della pubblica amministrazione. Sono queste le malepiante che nutrono in tanti funzionari, come diceva già un secolo fa un grande accademico di Francia, il culto dell'incompetenza e l'orrore delle responsabilità; evidentemente neanche nel paese della grande amministrazione si era riusciti ad estirparli. Noi abbiamo l'ambizione di farlo in Italia e intendiamo fare credito al Governo di riuscirci, visto che l'ottimismo e la volontà non possono nutrirli solo i prefetti, ma anche - anzi devono farlo - legislatori e governanti (Applausi).