ORIENTAMENTI E PROPOSTE

Dell'Associazione Nazionale Funzionari di Polizia

in materia di immigrazione e trattamento

del cittadino straniero

ROMA, 22 ottobre 1996

L'Associazione Nazionale Funzionari di Polizia ha ritenuto esporre, fin dall'11 Dicembre 1995, data della Conferenza Interetnica promossa dal Corpo Consolare di Roma, alcuni orientamenti sulle più recenti scelte legislative in materia di immigrazione e trattamento dello straniero in generale.

Dalle linee programmatiche enunciate in quella sede dal Segretario Nazionale, si è passati in questi mesi, da un lato alla elaborazione di un articolato sistema normativo in materia di espulsioni e contrasto dei fenomeni criminosi connessi -quale concreto contributo propositivo- e, dall'altro, ad una più precisa formulazione dei principi di carattere generale che sembrerebbero meglio rispondere alle esigenze di una politica migratoria equa, flessibile, rispettosa del dettato costituzionale; capace, in poche parole, di contemperare esigenze di pari dignità che spesso tendono a contrapporsi tra di loro.

Tanto premesso,

L'ASSOCIAZIONE NAZIONALE FUNZIONARI DI POLIZIA

INVITA

il Parlamento, il Governo, le forze politiche, le O.N.G. e quanti, associati o singolarmente, coltivano interessi nella materia affinché

VALUTINO FAVOREVOLMENTE

nella loro azione politica, di governo e di promozione dell'opinione pubblica, i seguenti

PRINCIPI

-A:

- L'abolizione delle frontiere interne dell'UE, tappa fondamentale per la realizzazione del mercato interno, è subordinata alla concreta armonizzazione delle politiche e delle legislazioni interne in materia di asilo e di immigrazione se non, come da più parti auspicato, alla completa comunitarizzazione del cosiddetto terzo pilastro nel quale rientra la materia in esame. Un diverso trattamento giuridico del cittadino dei paesi terzi e differenziati sistemi di contrasto dell'immigrazione clandestina e di modalità di controllo delle frontiere esterne comportano inevitabili trasferimenti di cittadini dei paesi terzi all'interno dell'UE, mossi non solo dalle diverse opportunità lavorative, ma anche dalle differenti condizioni di trattamento giuridico e, per quanto concerne l'immigrazione illegale, dalle diverse modalità di contrasto del fenomeno;

- Le azioni, già intraprese dall'Unione in materia di cooperazione con i paesi dell'area mediterranea e del centro est europeo al fine di promuovere migliori condizioni di vita, sia abbattendo il deficit democratico che contribuendo allo sviluppo economico, non dovrebbero subire rallentamenti ma, anzi, andrebbero sviluppate;

- Le politiche dell'Unione, benché per ora limitate alle azioni adottate a livello intergovernativo, dovrebbero consentire, attraverso precisi monitoraggi interni, di individuare le reali opportunità di inserimento dei lavoratori dei paesi terzi in quei settori di impiego non più richiesti dai cittadini dell'UE. A differenza di una politica di netta chiusura, ciò varrebbe ad abbattere la pressione clandestina e ridurre il potere delle organizzazioni criminali oramai specializzate in questo settore.

In questa ottica sarebbe auspicabile la possibilità di rilasciare, secondo il modello adottato negli USA, visti per lavoro in base ad aliquote predeterminate per ciascuno Stato di provenienza e di destinazione, affidando al sorteggio la scelta dei singoli aspiranti lavoratori. La possibilità di una preliminare "messa in prova", almeno per determinate qualifiche che presuppongono un rapporto fiduciario tra lavoratore e datore di lavoro, dovrebbe essere consentita attraverso il rilascio di visti per brevi periodi di prova, garantiti con depositi in danaro e biglietti di viaggio prepagati;

- Quanto al lavoro stagionale, se da un lato ne è auspicabile la incentivazione, dall'altro i meccanismi autorizzatori dovrebbero prevedere la istituzione di agenzie, pubbliche o private, in grado di assumere la responsabilità, per conto delle associazioni dei datori di lavoro richiedenti, della fornitura del vitto, dell'alloggio e di una quota del salario pattuito, rimettendo la definizione dei compensi, dopo il rientro del lavoratore nel rispettivo paese a fine stagione, alle nostre rappresentanze consolari. Per altro verso, non sembrerebbe condivisibile la scelta di consentire, pur in presenza di un'offerta di lavoro, la trasformazione dei permessi di soggiorno stagionali in permanenti perchè, oltre ai prevedibili abusi ed allo spontaneo sviluppo di organizzazioni criminose dedite allo sfruttamento di simili opportunità, sarebbe automaticamente frustrata ogni seria programmazione degli ingressi;

- Quanto al trattamento giuridico da riservare al cittadino proveniente dai paesi terzi si riterrebbe -esclusi gli stagionali e le altre categorie di immigrati indicate nell'art. 14 della Legge 30 Dicembre 1986, n.943-:

- che ai lavoratori regolarmente immigrati fossero concessi permessi di soggiorno iniziali di durata biennale; in sede di rinnovo, soddisfatte le condizioni a comprova del reddito, i soggiorni dovrebbero avere una durata triennale; alla scadenza del quinquennio, soddisfatte le condizioni di reddito, i soggiorni dovrebbero avere durata decennale rinnovabili automaticamente, salvo motivi ostativi riconducibili a gravi esigenze di ordine e sicurezza pubblica. Ciò, in linea con gli indirizzi espressi dal Consiglio dei Ministri della Giustizia e degli Affari Interni in ambito UE, varrebbe a rafforzare i diritti degli immigrati ed il loro grado di integrazione assicurando, al contempo, alla collettività uno strumento di verifica, sia pure limitato alle prime due fasi di rinnovo dei soggiorni, delle reali intenzioni e del livello di inserimento dello straniero. Anche la durata dei visti di reingresso dovrebbe corrispondere a quella dei permessi di soggiorno come sopra indicati;

- che agli studenti, oltre la possibilità di svolgere attività lavorativa subordinata od autonoma, così come in parte già previsto dalla normativa attuale, possa essere consentito di accedere al mercato del lavoro una volta terminati gli studi, subordinatamente al rispetto di un'aliquota, da stabilire annualmente e fondata su titoli di merito, ed all'assenso del Governo del paese di provenienza, per non vanificare le opportunità di sviluppo correlate alla professionalità acquisita dai propri cittadini in Italia o nell'UE;

- che ai lavoratori del settore dello spettacolo, assunti con contratti di lavoro subordinato per soddisfare specifiche esigenze di produzione artistica, sia consentito l'ingresso in Italia limitatamente alle iniziali necessità, evitando proroghe o rinnovi salvo eccezioni del tutto particolari. Una simile procedura varrebbe ad evitare quello che ora accade nel settore dei lavoratori impiegati nei locali notturni che, in quanto godono della possibilità di continui rinnovi con datori di lavoro diversi da quello iniziale, sono di fatto gestiti da fantomatiche agenzie ed impresari che lucrano vere e proprie tangenti esentasse su tutti i collocamenti successivi.

- Quanto alla responsabilità politica in materia, conformemente alle competenze assunte dal Ministro dell'Interno in ambito UE, si riterrebbe necessaria una maggiore chiarezza legislativa in ordine alla attuale intersecazione, quando non addirittura contropposizione, di competenze tra diversi dicasteri ed organi istituzionali: Ministero dell'Interno, Ministero del Lavoro, Ministro degli Affari Esteri, Ministro per la Famiglia -Dipartimento per gli affari sociali, Commissario Straordinario per l'immigrazione.

- Se in ambito UE le competenze e le responsabilità sono riconosciute al Ministro dell'Interno, sarebbe opportuno che anche in campo nazionale venissero confermate dette responsabilità.

- A tal fine sarebbe auspicabile, quale supporto amministrativo dell'azione politica del Ministro dell'Interno, la creazione di una Direzione centrale in ambito Dipartimento della P.S. alla quale affidare specifiche competenze in materia di immigrazione, asilo, frontiere e cittadinanza, concentrando così, in un unico comparto altamente specializzato, compiti ora distribuiti e gestiti diversamente. Una visione unitaria del fenomeno, dalla richiesta di ammissione nel T.N., fino al conseguimento della cittadinanza, non potrebbe che comportare benefici nell'azione amministrativa quali:

- uniformità nell'applicazione delle disposizioni a livello centrale e periferico;

- incremento della professionalità di una struttura omogenea e specializzata da conseguire attraverso:

- la creazione di un Istituto di formazione ed aggiornamento del personale addetto agli uffici centrali e periferici;

- la creazione di un ufficio centrale investigativo per il contrasto dell'immigrazione clandestina e delle pertinenti organizzazioni criminali;

- la creazione di uffici operativi, presso le ambasciate nei paesi "a rischio", con specifiche competenze investigative, di analisi e di concertazione con l'autorità diplomatica-consolare per l'istruttoria ed il rilascio dei visti;

- la creazione di un ufficio centrale ispettivo capace di operare verifiche specialistiche nei confronti degli uffici periferici (stranieri e frontiera) da far confluire in un'unica specialità;

- revisione, in quest'ottica, della normativa in materia di cittadinanza, limitatamente alle procedure, per affidare agli uffici stranieri l'istruttoria delle cittadinanze quale organo periferico della Direzione centrale competente in materia.

- La trasformazione degli uffici stranieri in uffici di specialità integrati con funzionari dell'ispettorato del Lavoro, sociologi ed interpreti, dotati di una forte capacità operativa ed investigativa per il contrasto di ogni forma di sfruttamento dei lavoratori stranieri, dell'immigrazione clandestina e delle organizzazioni criminali che la promuovono o comunque la favoriscono.

- Quanto alle garanzie in ordine alla corretta applicazione delle norme e del trattamento amministrativo degli stranieri, si valuterebbe favorevolmente l'istituzione, a livello regionale, presso le relative Consulte per l'immigrazione di una figura, omologa a quella del difensore civico, altamente qualificata nella materia, destinataria di istanze e segnalazioni da parte di singoli o di associazioni sulla non corretta applicazione delle norme, sulle disfunzioni, sugli abusi e carenze riscontrate presso tutti gli uffici pubblici che esercitano competenze in materia di stranieri. A questa funzione dovrebbero corrispondere concreti poteri di richiesta di documentazione, di intervento, presso i singoli uffici e le autorità centrali.

-B:

Entrando nel merito dell'elaborato proposto dall'Associazione, quale contributo specifico rispetto ad una ipotesi di revisione dell'attuale quadro normativo in materia di espulsioni e disposizioni penali, introdotto nella Legge 29 Febbraio 1990, n.39 e nella Legge 30 Dicembre 1986, n.943 attraverso i recenti Decreti Legge 489/95, 22/96, 132/96, 269/96 e, da ultimo 477/96, si ritiene opportuno illustrare le motivazioni che sorreggono le proposte.

- In primo luogo si evidenzia il mantenimento, di massima, dell'assetto normativo della Legge 39/90 nella sua formulazione originaria, tenuto conto degli orientamenti della Corte Costituzionale espressi nella decisione 129/95. Infatti nella proposta è ribadita la competenza dell'autorità giudiziaria nell'applicazione dell'espulsione, quale misura di sicurezza, nei confronti degli stranieri condannati. Contrariamente al disposto dei nuovi decreti è ribadita la competenza del Prefetto riguardo a quelle misure espulsive di polizia da adottare nei confronti di soggetti pericolosi per l'ordine e la sicurezza pubblica, salva la posizione di quei cittadini stranieri che abbiano maturato una residenza ininterrotta non inferiore a 10 anni, uniformando così la norma interna alla risoluzione del Consiglio dei Ministri Giustizia e Affari Interni del 4 Marzo 1996.

- Per entrambe le competenze, dell'autorità giudiziaria in materia di misure di sicurezza e del prefetto in materia di misure di polizia, sono state previste alcune ipotesi di salvaguardia, oltre alla sopra accennata condizione degli stranieri lungo residenti, anche in favore di stranieri conviventi con il coniuge o con parenti entro il terzo grado di cittadinanza italiana, di donne in stato di gravidanza entro il terzo mese, dei minori degli anni 16 regolarmente residenti in Italia. Però, a differenza della norma che si intende emendare, i limiti alla adozione dei provvedimenti di espulsione non sono assoluti in quanto, aderendo anche agli indirizzi giurisprudenziali della Corte europea dei diritti dell'uomo, è riservata allo Stato la facoltà di procedere comunque ad espulsione qualora la misura risulti necessaria e giustificata da un bisogno imperioso di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, sempre che la stessa risulti proporzionata al fine da perseguire.

La soluzione sopra prospettata, oltre che in linea con gli orientamenti della Corte Costituzionale, sembrerebbe meglio rispondere alle esigenze di mantenere una irrinunciabile competenza dell'autorità di p.s. in materia di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica contribuendo, al contempo, a non aggravare ulteriormente gli uffici giudiziari che i nuovi decreti investono di specifiche competenze in materia.

Lo strumento attraverso il quale disporre i provvedimenti amministrativi è sostanzialmente quello già disciplinato dalla Legge 39/90: decreto di espulsione ed intimazione del Questore: non sono immediatamente esecutivi, di norma, e sono ricorribili entro sette giorni al TAR. E' mantenuta l'automatica sospensione del provvedimento fino, contrariamente alla norma in vigore, alla decisione del TAR che, quindi, in caso di respingimento o di mancata osservanza dei termini (sette giorni dalla notifica), costituisce titolo per l'esecuzione della misura.

Al di là di quella che potremmo definire una competenza ed una procedura "classica" in quanto già sperimentata in questi anni, vengono introdotti nel progetto strumenti ed istituti fortemente innovativi, ma che comunque, sembrano ai proponenti dotati di particolare efficacia pur non risultando afflittivi e, contestualmente, in armonia con le misure generalmente previste nelle legislazioni dei paesi membri dell'UE e con i principi del nostro ordinamento costituzionale.

In particolare si ipotizzano procedure confinate nell'alveo amministrativo in quanto si è evitato di trasferire nella sfera penale comportamenti che non sembrano lesivi di beni giuridici tanto da dover essere contrastati dalla sanzione penale, contrariamente a quanto ora previsto nei decreti di cui si propongono gli emendamenti.

D'altronde il sistema giudiziario italiano non può assolutamente permettersi di sostenere migliaia se non centinaia di migliaia di procedimenti penali a carico di immigrati clandestini o irregolari; come pure, ribadiamo, non sembrerebbe opportuno criminalizzare condotte di soggetti che il più delle volte, è bene rammentare, sono essi stessi vittime di organizzazioni criminali.

E' su queste premesse che si ritiene necessario mantenere distinte le competenze e le procedure in materia di espulsione, a seconda che trattasi di stranieri in stato di clandestinità, ovvero in stato di irregolarità, o infine in condizione regolare, ribaltando così l'impostazione dei decreti in esame che sembrano ricondurre alla commissione di un reato l'adozione di provvedimenti espulsivi senza distinguere tra le differenti condizioni giuridiche del cittadino straniero reo. Si ipotizza allora un sistema differenziato che, tenuto conto di quanto già detto, in ordine alle misure di sicurezza ed a quella di polizia di prevenzione, prevede una specifica competenza del questore in materia di misure da adottare nei confronti di stranieri in stato di irregolarità (salvo i residenti che da oltre cinque anni, nonché i conviventi con il coniuge o con parenti entro il grado di cittadinanza italiana, le donne in stato di gravidanza entro il terzo mese ed i minori degli anni 16 regolarmente residenti) ovvero in stato di clandestinità.

- Nel primo caso il sistema è congegnato sull'ordine impartito dal questore nei confronti dello straniero in stato di irregolarità di lasciare il T.N. entro 10 giorni; provvedimento avverso il quale è ammesso ricorso con le stesse modalità sopra descritte relative ai provvedimenti discrezionali adottati dal prefetto. Ulteriore innovazione rispetto al Decreto che si desidera emendare è la facoltà riconosciuta al questore di non adottare il provvedimento espulsivo nei confronti degli stranieri che abbiano lasciato scadere il permesso di soggiorno da non oltre 90 giorni o di coloro che entrati nel territorio nazionale non abbiano presentato richiesta di permesso di soggiorno entro otto giorni ma non oltre novanta giorni dall'avvenuto ingresso. In questi casi, valutate le eventuali circostanze che non hanno consentito di ottemperare agli obblighi prescritti, in alternativa al decreto di espulsione, è prevista la comminatoria di una sanzione pecuniaria.

Rispetto agli stranieri in stato di clandestinità è invece contemplata una nuova procedura che comporta, sempre da parte del questore l'adozione di un provvedimento di allontanamento immediato sostenuto, per la sua concreta attuazione, dalla possibilità di trattenere lo straniero con una misura amministrativa sottoposta la vaglio dell'A.G. fino ad un termine massimo di 96 ore estensibili sino ad un massimo di trenta giorni attraverso lo strumento dell'obbligo di dimora o, fintantoché non vengono istituiti gli appositi centri di cui alla proposta, attraverso l'imposizione dell'obbligo di firma la cui inosservanza è sanzionata penalmente anche con l'arresto. In ogni fase è prevista comunque l'assistenza di un legale, anche di ufficio, dell'autorità consolare e di una procedura di opposizione da presentare al pretore del luogo.

- Particolarmente significativa appare la scelta di coinvolgere, qualora disponibile, anche il volontariato nella gestione delle strutture recettive ove ospitare gli stranieri espellendi siano gli stessi posti in stretto regime di vigilanza ovvero di dimora obbligata, prevedendo a seconda del presupposto giuridico del rispettivo trattamento, una vigilanza esterna da parte delle forze di polizia o meno.

- Altro istituto innovativo è l'abolizione del Nulla Osta da parte dell'A.G. quando lo straniero da espellere sia sottoposto a reati di minima rilevanza salvo che la stessa A.G. non abbia preliminarmente predisposto in modo diverso per inderogabili esigenze processuali.

- Riguardo il trattamento dei minori, nei confronti dei quali se infrasedicenni, è preclusa ogni forma di espulsione se regolarmente residenti, si è ritenuto di non formulare una più ampia preclusione all'allontanamento anche per non ingenerare equivoci e confusioni rispetto all'istituto del rimpatrio che, in alcuni casi, è reso obbligatorio dalle stesse convenzioni internazionali. Di conseguenza, rispetto ai minori in stato di abbandono o comunque non accompagnati, si è ritenuto affidare alla concertazione tra autorità giudiziaria minorile, autorità di P.S. ed autorità consolare, la decisione su ogni singolo caso, ipotizzando ora l'accompagnamento fino al luogo di provenienza, ora l'apertura delle procedure di adozione, privilegiando sempre e comunque la tutela della minore età.

- Quanto agli stranieri sottoposti a custodia cautelare o condannati, si è ritenuto mantenere l'impianto normativo introdotto nel 1993 nella L. 39/90, eliminando le previsioni dell'espulsione degli stranieri arrestati in flagranza di reato, limitando l'espulsione a richiesta del P.M. nei confronti dei soli stranieri in stato di clandestinità o che comunque non possono beneficiare ad alcun titolo di un permesso di soggiorno.

- Particolare attenzione è stata rivolta al contrasto di tutte le forme di agevolazione e di favoreggiamento degli ingressi clandestini, dello sfruttamento dei lavoratori immigrati, del reclutamento nei paesi di origine di donne e minori da avviare alla prostituzione o ad altre attività illecite.

- Per queste finalità, mentre da un lato vengono mantenuti i nuovi strumenti e le fattispecie criminose introdotti con il Decreto Legge che si propone emendare, dall'altro è sembrato opportuno riscrivere l'Art.12 della Legge 493/1986, graduando le diverse condotte dall'illecito amministrativo alla sanzione penale, in ragione dello status dello straniero rispetto alle norme sul soggiorno e non più con riferimento alla autorizzazione al lavoro. Inoltre, è sembrato opportuno introdurre tutta una serie di misure accessorie per scoraggiare al massimo l'impiego dei lavoratori irregolari e clandestini che vanno dal sequestro dei prodotti agricoli, delle merci e dei manufatti raccolti, prodotti o fabbricati avvalendosi di manodopera irregolare o clandestina, alla sospensione o revoca delle licenze di pubblico esercizio, alla revoca dei finanziamenti nazionali o comunitari in favore delle imprese responsabili dei reati in questione, all'applicazione, per i casi più gravi, della normativa in materia di destinazione dei beni e valori sequestrati o confiscati.

- E' stato dato inoltre risalto, introducendo nuove sanzioni, al fenomeno dell'impiego, anche indiretto di immigrati per la vendita ambulante di merci con marchio contraffatto o prodotte in violazione delle norme fiscali.

- Infine, ma non certo di secondaria importanza, sono state ipotizzate misure premiali a favore di immigrati clandestini che, con la propria denuncia o testimonianza, abbiano contribuito in modo determinante alla condanna di chi, soprattutto a livello di organizzazioni criminali, ha promosso o favorito il loro ingresso in Italia ai fini del loro sfruttamento. L'intervento del Ministro dell'Interno, sostanziandosi nella concessione di un permesso di soggiorno valido anche per lavoro, potrebbe costituire un formidabile grimaldello per scardinare tutte quelle organizzazioni che speculano sui bisogni degli immigrati clandestini o, soprattutto in materia di prostituzione e minori, ne operano un ignobile sfruttamento.