Prot.09/99/S.N.

OGGETTO: Criteri di massima per il triennio 1998-2000 da osservare nello svolgimento degli scrutini per merito comparativo per la promozione alle varie qualifiche dirigenziali e direttive del personale della Polizia di Stato che espleta funzioni di polizia, dei ruoli del personale della Polizia di Stato che espleta attività tecnico-scientifica o tecnica e dei ruoli professionali dei sanitari della Polizia di Stato.

Rif. nota pari oggetto e n. 55/39/RS/01/1/11/2651 del 9 settembre 1998.

AL MINISTERO DELL'INTERNO
Dipartimento della Pubblica Sicurezza
Ufficio per la riforma e le relazioni con le organizzazioni sindacali del personale della Polizia di Stato

Riteniamo che i criteri di massima per la valutazione dei Direttivi e Dirigenti della Polizia di Stato vadano profondamente rivisti. E’ necessario dare spazio a nuovi parametri che valorizzino la diversificazione delle esperienze professionali e la ricchezza culturale del Funzionario senza mortificarne l’anzianità.

Tuttavia, tenuto conto che per il triennio 1998-2000 saranno oggetto di valutazione gli anni che vanno dal 1993 al 1999, non appare opportuno proporre adesso una radicale modifica, pur necessaria, dei criteri in argomento che , in caso di accoglimento, cambierebbero , senza preavviso, le carte in tavola. Ci limitiamo, pertanto, ad anticipare alcune considerazioni ed a proporre, per il triennio in oggetto, soltanto poche modifiche. Ci riserviamo, in tempi brevi, l’invio di una proposta articolata, rivolta a scelte innovative che diano spazio alle ragioni della meritocrazia e della trasparenza, eliminando (o, almeno, comprimendo) le attuali "zone grigie" nelle quali ben possono commettersi – come in effetti sono stati commessi – gravi "errori di valutazione".

Gli scrutini per merito comparativo, invero, nella formulazione vigente, fanno riferimento a momenti ed aspetti della vita professionale che, in mancanza di percorsi di carriera qualificanti ed omogenei per tutti i funzionari, risultano spesso difficilmente valutabili. Quasi mai, comunque, si prestano ad offrire un corretto parametro di raffronto tra storie professionali radicalmente diverse.

Meglio sarebbe, allora, prevedere delle vere e proprie procedure concorsuali per l’accesso alle qualifiche superiori e, in particolare, a quelle dirigenziali.

Tuttavia, anche volendo ipotizzare che, in queste condizioni, il sistema possa riuscire a funzionare virtuosamente, è inevitabile che, a seconda dell’orientamento (o delle emergenze) del momento, potranno verificarsi squilibri o sbandamenti che, per un’Istituzione come la Polizia di Stato, alla lunga risultano esiziali.

Basti, ad esempio, pensare a quello che è successo a quanti, in alcuni casi loro malgrado, sono stati chiamati ai gravosi, essenziali e delicati compiti di organizzazione e gestione delle risorse umane e materiali, di Polizia Amministrativa o a quelli di intelligence criminale. Sovente, in termini di carriera come di riconoscimenti, questi Colleghi sono stati penalizzati rispetto ad altri che, sulla base di scelte organizzative ampiamente discrezionali, hanno ottenuto incarichi notoriamente più remunerativi (sedie ministeriali, gabinetti, segreterie varie, ecc.).

E’ singolare, poi, constatare che non esiste alcuna regola che preveda una razionale e periodica rotazione negli incarichi, in modo tale che la valutazione dei Funzionari, al termine di un ciclo prestabilito, possa fondarsi sui risultati di un diversificato bagaglio di esperienze. In tal senso si potrebbe, forse, prevedere per il futuro che per la promozione alle qualifiche dirigenziali il direttivo, negli ultimi 15 anni, deve aver ricoperto, per periodi minimi prestabiliti, incarichi appartenenti ad almeno tre diverse aree professionali. Ciò, naturalmente, presuppone che l’Amministrazione metta tutti coloro che lo desiderano in condizione di percorrere questo cursus, a condizioni simili.

Per garantire maggiore equità e trasparenza nelle promozioni, dunque, sarebbe necessario riscrivere l'intero complesso di regole in materia, prevedere subito la pubblicazione degli atti del Consiglio di Amministrazione (alla quale non si trovano ostacoli nella normativa vigente) e arrivare all'abolizione di quell’anacronistico ed impreciso strumento che è il "rapporto informativo".

Essendo quest’ultima prospettiva al momento preclusa dal dettato della normativa vigente (artt. 61 e 62 del D.P.R. 335/82), e fermo restando l'impegno dichiarato dell’Associazione a promuovere tutte le iniziative necessarie per sollecitare una modifica nel senso indicato, si ritiene che un risultato apprezzabile potrebbe, in ogni caso, essere raggiunto apportando al sistema in uso alcuni correttivi, che valgano a contenere, se non ad eliminare, le sue patologie più abnormi.

A tal fine si deve rilevare, innanzitutto, un macroscopico squilibrio nella ripartizione dei 100 punti complessivamente attribuibili tra le diverse categorie generali che raggruppano i singoli fattori oggetto di valutazione.

Infatti, alle categorie I (rapporti informativi e giudizi complessivi per il quinquennio) e III (qualità delle funzioni), formate da elementi soggetti ad un giudizio quasi del tutto discrezionale, corrisponde rispettivamente un massimo di punti 55 e punti 24, per un totale, quindi, di 79 sui 100 complessivamente assegnabili.

Perfino per la II (incarichi e servizi svolti), che ben avrebbe potuto essere concretamente determinata, si ricorre a definizioni fumose ed eccessivamente elastiche, pronte a subire la massima estensione possibile per alcuni eletti, con l’attribuzione di un punteggio aggiuntivo fino a 4 punti, e la più restrittiva ed oscurante applicazione per "i meno fortunati".

Alle altre categorie che invece prendono in considerazione dati oggettivi ed inconfutabili, la IV (altri titoli) e la V (coefficiente di anzianità), spettano rispettivamente, nel massimo, 11 e 6 punti, per un totale di appena 17.

L'anomalia appare tanto più grave se si osserva che quasi tutte le componenti della categoria III (competenza professionale dimostrata, grado di responsabilità assunta, attitudine ad assumere maggiori responsabilità e ad assolvere le funzioni della qualifica da conferire, stima e prestigio goduti negli ambienti esterni ed interni) rappresentano "voci" già valutate nella categoria I, in quanto ricomprese nel rapporto informativo.

In pratica, sulle stesse caratteristiche del soggetto e, nella maggioranza dei casi, sulla base dei medesimi elementi di valutazione sono compiuti due "scrutini": uno dal superiore diretto ed uno dal Consiglio di Amministrazione!

La situazione diventa, poi, paradossale se si considerano certe strane alchimie ministeriali: in passato, con notevole frequenza, si è verificato che, ad un giudizio estremamente positivo espresso nel rapporto informativo, sia inusitatamente corrisposta, in sede centrale, una valutazione eccessivamente modesta e viceversa. E’ uno dei sistemi grazie ai quali è stato possibile premiare (o far galleggiare) elementi dagli inconsistenti meriti professionali penalizzando, specularmente, Funzionari ricchi di doti ed esperienze.

I pericoli insiti in questa situazione sono di tutta evidenza: l'insostenibile divario tra lo scarso peso attribuito ai titoli culturali e di servizio come alle concrete e riscontrabili esperienze professionali, rispetto all'enfasi attribuita a concetti fumosi ("competenze", "capacità" e "qualità" non meglio indicate) – che danno corpo ad una discrezionalità tanto ampia da apparire mostruosa - favorisce solo la deprecabile pratica del clientelismo demotivando i migliori.

Il fine dei nostri suggerimenti, dunque, è quello di elevare, attraverso la riscrittura dei criteri di valutazione dei Funzionari, non solo il livello della trasparenza delle scelte della P.A., ma anche quello professionale e culturale della Categoria nel suo complesso. Maggiore peso, dunque, agli incarichi particolarmente gravosi o complessi (purché portati a buon fine, s’intende) sul cui riconoscimento l’Amministrazione dovrà essere in futuro sempre più attenta, mentre oggi accade che i sacrifici ed il rischio di molti Colleghi (ordine pubblico, soccorso in pubbliche calamità, reggenze, ecc.) possono restare misconosciuti. Largo anche all’aggiornamento, o meglio, al perfezionamento professionale dei Funzionari nelle sedi adeguate, con opportuno riscontro di merito. Incoraggiamo, poi, la pubblicazione di articoli tecnici e/o scientifici a firma dei Funzionari migliori: sarebbe, tra l’altro, un ottimo veicolo per la nostra immagine.

Accompagnate dalle eventuali osservazioni, si compendiano, di seguito, le nostre critiche e proposte di modifica per i singoli punti.

(rapporti informativi e giudizi complessivi per il quinquennio)

In questa fase, solo per i motivi esposti in premessa, non si ritiene opportuno proporre pur necessarie modifiche, anche se, in prospettiva futura, il punteggio complessivo attribuito a questa categoria andrebbe drasticamente ridotto.

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(incarichi e servizi svolti)

La categoria comprende, attualmente, tre tipologie di incarichi e servizi, conferiti con provvedimento formale, degni di particolare riconoscimento:

1. che non rientrano nelle normali mansioni d’ufficio;
2. che determinano un rilevante aggravio di lavoro;
3. che presuppongono una particolare competenza giuridica, amministrativa e tecnica e l’assunzione di particolari responsabilità;

Sulla prima delle tre tipologie basterebbe osservare che, non essendo quasi mai determinate con precisione le funzioni (e non le… mansioni!) "normali" attribuite al Dirigente o al Direttivo (job description) è assai difficile distinguere tra normalità ed eccezionalità. Mutatis mutandis, analoghe considerazioni possono essere compiute per il criterio di cui al punto 2): non essendo stati determinati i carichi di lavoro "normali" come è possibile determinare se un incarico "normale" ha arrecato un "rilevante aggravio di lavoro"? Altrettanto fumosi sono i concetti di "particolare competenza" e di "particolari responsabilità". Grazie a queste formulazioni artatamente generiche, si sono sovente arricchiti i carnieri degli imboscati di rango (sempre pronti a lucrare qualche remunerativo "incarico speciale") e sono rimasti privi di riconoscimento gli sforzi, ovviamente "normali", di quanti, accanto alla direzione di uffici, in periferia hanno dovuto assumersi le responsabilità di ricorrenti, onerosi e rischiosi servizi extra ordinem, come quelli di ordine pubblico o la redazione di atti di particolare complessità o l’assolvimento di altri incarichi particolarmente onerosi e delicati.

A differenza di quanto stabilito per la valutazione dei titoli di cui alla categoria quarta, peraltro, si omette di indicare, per ciascuna delle tre sottovoci sopra individuate, il punteggio parziale massimo attribuibile. In tal modo chi abbia la "fortuna" di vedersi assegnare dall’Amministrazione, nel corso del periodo cui si riferisce lo scrutinio, otto incarichi della stessa tipologia può ottenere il massimo del punteggio.

Limitato il troppo ampio potere discrezionale, mediante l’indicazione di più specifiche tipologie (ad es.: direzione ordine pubblico in circostanze particolarmente delicate, direzione uffici di rilievo in condizioni di carenza organica, operazioni di soccorso pubblico, redazione di atti complessi, reggenza, anche di fatto, di Uffici che formalmente dovrebbero essere diretti da Funzionari di qualifica superiore, incarico di responsabile per la sicurezza o medico competente ex L. 696/94, ecc.), e fissati più precisi criteri di ammissione ed esclusione degli incarichi stessi alla superiore valutazione ministeriale, sarà logico elevare, per il momento, il punteggio attribuibile fino ad un massimo di punti 12 anziché 4, innalzando da 0,50 a1,50 il punteggio massimo per ciascun incarico o servizio svolto, tenendo conto della durata e dell’impegno richiesto in concreto per l’incarico o servizio.

(Qualità delle funzioni con particolare riferimento alla competenza professionale dimostrata, al grado di responsabilità assunta, all’attitudine ad assumere maggiori responsabilità e ad assolvere le funzioni della qualifica da conferire, alla stima ed al prestigio goduti negli ambienti esterni ed interni. Si terrà conto anche della sede di servizio sotto il profilo dell’impegno professionale)

E’ grazie al punteggio di questa categoria che, negli anni scorsi, si è riusciti a fare "de albo nigro": Funzionari che dai loro superiori avevano ricevuto una valutazione ottima sono stati penalizzati ed altri che, invece, avevano ricevuto valutazioni pessime sono stati fatti galleggiare o, addirittura, sono stati promossi alle qualifiche superiori, sopravanzando i più meritevoli. I parametri valutativi, in particolare, sono talmente generici da risultare evanescenti né, a livello ministeriale, tutti i Funzionari che lavorano in periferia sono conosciuti nella loro dimensione professionale. Esaminiamo, partitamente, le singole voci:

• Funzioni svolte: il riferimento alla "rilevanza dell'ufficio" deve essere eliminato, a meno che l’Amministrazione non indichi preventivamente, con chiarezza, il grado di rilevanza di ciascuno degli Uffici presenti sul territorio nazionale. Tendenzialmente tutti gli uffici di pari livello dovrebbero avere pari riconoscimento, soprattutto se le graduatorie risultano imperscrutabili. Ciò non toglie, tuttavia, il fatto che sia assolutamente necessario individuare con chiarezza la qualifica che deve rivestire ciascun Funzionario nel momento in cui è incaricato della dirigenza di un determinato ufficio, sia per eliminare situazioni aberranti (es. il Vice Commissario Dirigente di Commissariato distaccato ed il 1° Dirigente, o il V.Q.A., Funzionari addetti in altri uffici retti da loro pari qualifica ovvero la disinvolta permanenza di certi Funzionari, promossi Dirigenti, nello stesso incarico ricoperto da direttivi) sia per cominciare a tentare di mettere un po’ di chiarezza nella selva oscura dei "gradi di rilevanza" dei vari Uffici. Si dovrebbe, poi, ricorrere a ragionate rilevazioni statistiche per misurare quale sia stata, in relazione alle risorse assegnate, l’incisività dell’azione del Funzionario nell’espletamento dell’incarico. Solo con questi strumenti si potrà forse valutare, con un minimo di rigore e di oggettività, "il grado della responsabilità assunta". Da eliminare tout court, invece, è il ridondante riferimento alla sede, siccome valutato al punto successivo. Per gli avanzamenti legati a scrutini per merito comparativo si dovrebbe prevedere "l’obbligatorietà dell’espletamento d’alcuni incarichi, individuati in una gamma di responsabilità ritenute equivalenti".
• Sede. E’ necessario dare il dovuto e cospicuo riconoscimento a quanti prestano servizio in sedi ufficialmente riconosciute come "disagiate", anche se a molte altre potrebbe riconoscersi tale status. Le altre sedi potrebbero essere divise in "fasce omogenee", basandosi su valutazioni oggettive, come, ad esempio, quelle concernenti lo stato dell’ordine e della sicurezza pubblica nella provincia o quelle, non meno importanti per chi vive di stipendio, del costo della vita, della maggiore o minore fruibilità di servizi di trasporto (aeroporti civili, porti, linee ferroviarie, autostrade, ecc.), della disponibilità di alloggi di servizio dignitosi ed effettivamente fruibili, dell’eventuale difficoltà a trovare candidati per quella sede. Nessun senso ha il semplice richiamo alla permanenza nella sede se si evita di qualificare, positivamente o negativamente, la sua durata. In tal senso, ove si riuscisse, come auspicabile, a pubblicare periodicamente l’elenco delle sedi vacanti e a formare con trasparenza una graduatoria tra gli aspiranti, si potrebbe, senza eccezione alcuna, "prevedere un periodo massimo di cinque anni di permanenza nello stesso incarico e di quindici anni nella stessa sede". Il punteggio discrezionale, pertanto, premierebbe coloro che, al termine del prescritto periodo, diano il consenso alla movimentazione verso una o più sedi disponibili. Discriminatorio, è il criterio della "dimensione" della sede: qual è la "dimensione giusta"? L’unica scelta sensata è quella di eliminare questo criterio che, peraltro, potrebbe oggettivarsi nella formazione delle "fasce omogenee" di cui si è sopra parlato.
• Organizzazione e gestione del personale. Anche in questo caso la formula è assolutamente fumosa e potrebbe essere riempita facendo riferimento ad elementi concreti. Sarebbe meglio che si facesse emergere il riferimento alla gestione dei mezzi, di modo che la voce diventi "Organizzazione e gestione del personale e dei mezzi". Dovrebbero essere individuati parametri più oggettivi (qualità dell’addestramento effettuato, gestione della disciplina, ecc.) o ancorare tale valutazione al positivo espletamento di un incarico di gestione del personale. Per la gestione dei mezzi si potrebbe, ad esempio, rilevare un sensibile risparmio nei costi d’utilizzo.
• Personalità. eliminare i riferimenti, estremamente indefiniti e pertanto suscettibili di valutazioni arbitrarie, a "stima e prestigio goduti negli ambienti esterni" e "personalità"; come si può, infatti, valutare la considerazione riscossa negli ambienti esterni ? E nel valutare quella guadagnata negli ambienti interni, non si guarderà, per caso, anche il gradimento dei sindacati ? Per quanto riguarda "il profilo della mobilità" quale parametro per valutare la disponibilità dello scrutinando, è necessario evitare sacche di privilegio (mobilità fittizie, giri turistici, esenzioni ad personam, ecc.). Per tale motivo è necessario ancorare questa valutazione all’esistenza di quegli strumenti di trasparenza cui si è accennato sotto la voce sede.

Si propone, per il momento, di ridurre il punteggio da 24 a 12 punti, attesa l’alta discrezionalità che, anche ove venissero accolti i suggerimenti dell’A.N.F.P., continuerebbe a connotarne l’attribuzione.

(altri titoli)

Attribuire importanza, in termini di punteggio, alla categoria IV significa puntare ad una classe di Funzionari preparata, attenta alla formazione selettiva (che verrà in tal modo rilanciata), in grado di interagire adeguatamente in un contesto sociale in continua evoluzione. Significa, poi, dare valore a titoli oggettivi che testimoniano del bagaglio culturale e professionale del Dirigente e del Direttivo.

Fin d’ora si propone di eliminare la scuola di guerra dai titoli di studio e di abilitazione professionale valutabili e ciò non solo tenuto conto che nessun funzionario di un'amministrazione civile ha oggi la concreta possibilità di frequentarla. Risulta, infatti, discriminatoria nei confronti delle Funzionarie. Dubbia è, in ogni caso, l’utilità di tale Scuola tenuto conto delle peculiarità del profilo e delle odierne prospettive professionali del Funzionario di Polizia. Deve essere valutata anche la laurea richiesta per l’ingresso in carriera mediante concorso pubblico, (rispetto alla precedente previsione si estende ai Funzionari provenienti dal concorso esterno per laureati un beneficio fino ad ora inspiegabilmente riservato agli accademisti e ai Funzionari formati con i corsi quadriennali e si valorizza il bagaglio di conoscenze accademiche);

(coefficiente di anzianità)

• elevare da 1 a 2 il punteggio attribuito per ogni anno di anzianità e fino ad un massimo di punti 10 invece che 6, da attribuire dal 5° anno di anzianità nella qualifica fino al 9°anno.

Questa O.S., comunque, rimane in ogni momento disponibile ad un confronto diretto per approfondire il problema esaminato ed individuare soluzioni alternative.